Kraje a kultura

Kraje a kultura Výsledkem reformy veřejné správy je, že nadále bude financování kultury v České republice spočívat především na zastupitelstvech obcí, měst a krajů, resp. na rozpočtech územní samosprávy. Z dlouhodobě shromažďovaných dat i z dalších okolností je zřejmé, že hlavním zdrojem prostředků...

Kraje a kultura

Výsledkem reformy veřejné správy je, že nadále bude financování kultury v České republice spočívat především na zastupitelstvech obcí, měst a krajů, resp. na rozpočtech územní samosprávy.

Z dlouhodobě shromažďovaných dat i z dalších okolností je zřejmé, že hlavním zdrojem prostředků pro financování nákladů na činnosti a aktivity místní a regionální kultury jsou a evidentně ještě dlouhou budou veřejné rozpočty a od roku 2003 téměř výhradně rozpočty územní samosprávy.

Výjimku budou zřejmě i nadále tvořit především výdaje státního rozpočtu na památkovou péči - a to zejména ve smyslu zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Zřejmě bude zachován i systém poskytování dotací ze státního rozpočtu na činnosti kultury prostřednictvím grantů. Zejména jako nástroj konkrétního vyjádření podpory priorit ve smyslu schválené kulturní politiky.

Činnosti v kultuře jsou prokazatelně (až na výjimky) svojí povahou ekonomicky ztrátové, ať je provozuje jakýkoliv typ právnické osoby.

Ekonomické možnosti rozpočtů územní samosprávy jsou limitovány mnoha okolnostmi, které ne vždy mohou samosprávy ovlivnit. S ohledem na souvislosti výdajové stránky rozpočtů územní samosprávy lze tedy říci, že proces, který pracovně označujeme jako "municipalizace kultury", resp. municipalizace rozhodování o finanční podpoře kultury, představuje současně silnou i slabou stránku současného vývoje prostředí kultury.

Nutno poznamenat, že zvyšování výdajů veřejných rozpočtů na financování kultury vyplývající z uvedené tabulky, je spíše optické než reálné. Postačí, pokud si uvědomíme růst cen vstupů - zboží a služeb, bez jejichž pořízení se zabezpečení aktivit a služeb kultury neobejde.

Výchozí situace

Kulturní potenciál v rámci území krajů je (v hrubých rysech) relativně vyrovnaný. Jemnější rozdíly existují, ale v tomto směru kultura do jisté míry "kopíruje" jiné charakteristiky každého regionu - zejména hospodářské, ekonomické, ale i strukturu sídel v území kraje.

V současnosti je zásadní oblast místní kultury v rozhodovací pravomoci samosprávy obcí a měst (zbytkově okresních úřadů, a proto jsou event. rozdíly (či specifika) v oblasti kultury do značné míry odvislé i od dosavadních preferencí územní samosprávy a v neposlední řadě i od finančních možností obecních a městských rozpočtů.

Samozřejmě, že popis výchozích podmínek pro působení krajů v oblasti kultury by mohlo být daleko obsáhlejší - pro potřeby tohoto textu však shrnuji:

[*] Je zřejmé, že poskytování veřejných (neziskových) služeb kultury se ani na úrovni krajů prakticky neobejde bez finančních prostředků z rozpočtu kraje, případně účelových dotací ze státního rozpočtu.

[*] Pro oblast kultury bude i z ekonomických důvodů významné, zda stanovené priority regionů (regionální kulturní politika) se stanou nedílnou součástí projektů na čerpání podpory z programů (např. EU) zaměřených na rozvoj občanské společnosti, lidského potenciálu, informačních služeb atd.

[*] S ohledem na nadregionální význam mnohých kulturních projektů a aktivit je zřejmé, že rovněž bude nikoliv nevýznamné, nakolik bude stát (prostřednictvím např. grantové či dotační politiky Ministerstva kultury /MK/ či správců jiných kapitol státního rozpočtu) moci přispět k jejich uskutečňování, a to ve směrech a prioritách formulovaných např. i ve Strategii účinnější podpory kultury (viz usnesení vlády ČR č. 401/2000).

Přitom je nutno respektovat i to, že představy a koncepce územní samosprávy se nemusí ve všech aspektech shodovat s prioritami tak, jak jsou dosud koncipovány pro region České republiky z pohledu ministerstev ať již v rámci rezortních politik nebo např. v rámci zákona č. 248/2000.

[*] V oblasti kultury nejsou zatím zcela zřetelné možnosti krajů v oblasti kultury - a to v rámci jejich samostatné působnosti. Je možné předpokládat, že vytváření koncepce krajů v oblasti kultury bude dlouhodobější proces, který bude spočívat především v dialogu mezi obcemi (či jejich sdruženími) v rámci území kraje navzájem a mezi obcemi a krajem.

Jistou výhodou pro kraje může být to, že v orgánech krajů jsou mnohdy lidé s vlastní bohatou zkušeností ze samosprávy obcí a v příslušných odděleních kultury krajských úřadů pracují lidé, jejichž znalost podmínek kultury v regionu je podložena zcela konkrétní zkušeností z praxe.

Na formulování potřeb krajů v oblasti kultury, která je již nyní nedílnou, byť velmi stručnou součástí všech projektů a programů a strategií rozvoje všech krajů, bude mít nesporně vliv i rozsah a stav majetku krajů, který je určen k tomu, aby sloužil činnostem kultury.

V této chvíli je jednoznačně určen (zákonem č. 157/2000 Sb.) pouze rozpis organizací, které ze zřizovatelské pravomoci státu (v našem případě MK) letos přecházejí do zřizovatelské pravomoci krajů, a to včetně příslušného majetku státu a nedočerpaného příspěvku poskytnutého zřizovatelem pro rok 2001. Není však zatím zřejmé, z jakých prostředků a zda vůbec budou kraje schopny financovat dostatečný příspěvek na provoz těchto převedených organizací po 1. 1. 2002.

Probíhající převod zřizovatelských funkcí ovšem není doprovázen ustanovením nároku, které by kraje (jako zřizovatelé převedených organizací) mohly v příštím období uplatnit vůči státnímu rozpočtu jako příspěvek na běžné provozní náklady převedených organizací. Vyslovit takový závazek ostatně státu či jednotlivým správcům kapitol ani neumožňuje platná právní úprava - ledaže by takový nárok byl stanoven zákonem.

Další otázky

Od počátku roku 2001 jsou okresní úřady organizačními složkami státu a jejich rozpočet je součástí státního rozpočtu, správcem kapitoly je pak Ministerstvo financí (MF). Nové zákony v zásadě neumožňují účast rozpočtů okresních úřadů na financování veřejných služeb (aktivit) kultury - s výjimkou poskytnutí příspěvku příspěvkovým organizacím zatím zřizovaným OkÚ a financování výdajů organizačních složek OkÚ - bývalých rozpočtových organizací.

I dosavadní zřizovatelská funkce OkÚ by měla zaniknout (spolu s OkÚ) k 31. 12. 2002. (Ovšem otázky týkající se ukončení zřizovatelské funkce okresních úřadů nejsou v okamžiku zpracování tohoto textu definitivně zodpovězeny.)

Otázkou proto nadále zůstává budoucí osud organizací (resp. financování příslušných činností a péče o majetek) dosud zřizovaných okresními úřady. Dořešena zatím není ani další existence bývalých rozpočtových organizací okresních úřadů (nyní organizačních složek) - zejména veřejně přístupných památkových objektů a památníků, ale např. i okresních knihoven. Jejich výdaje jsou zatím vykazovány jako výdaje příslušné kapitoly státního rozpočtu.

Otázkou však zůstává, zda bude (systémově v rámci koncepce reformy veřejné správy) přijatelné, aby nadále stát (zatím prostřednictvím své organizační složky - okresního úřadu) touto formou kulturní služby zajišťoval.

Převod majetku státu

[*] Zákon č. 172/1991 Sb.

Pokud nebude převod zřizovatelské funkce okresních úřadů a související převod majetku státu předmětem zvláštního zákona (a nebo do doby jeho účinnosti), podle mého soudu mohou obce (pouze obce!) využít ustanovení zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí. V oblasti kultury je MK zmocněno tímto zákonem (§ 6 odst. 1) rozhodnout o převodu kulturní památky, muzea a galerie (včetně jejich sbírkových fondů).

Zákon č. 172/1991 Sb. se sice odvolává na ustanovení zrušeného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ale pravomoc zřizovat, řídit a zrušovat příspěvkové organizace (či jiné typy právnických osob) je územní samosprávě zachována i v platných zákonech.

Protože však zákon č. 172/1991 Sb. hovoří pouze o obcích, nelze podle mého soudu postup podle tohoto zákona použít v případě krajů. Pokud by však některá z obcí měla zájem o převedení muzea či galerie, soudím, že lze využít postupu podle zákona č. 172/1991 Sb., který je uveden jak v § 6 zákona, tak v odst. 1 a 2 § 5 zákona č. 172/1991 Sb.

Pokud by takový postup měl za výsledek příslušný převod, je zapotřebí učinit i kroky potřebné k tomu, aby bylo možno použít (ve prospěch zaměstnanců převáděné organizace) ustanovení § 249 zákoníku práce (přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů).

Poznamenávám, že v tomto případě jsou k dispozici četné zkušenosti kdysi převáděných okresních knihoven. O nejednom nedostatku, který se při tomto převodu udál, svědčí i dopis rozesílaný koncem minulého roku OkÚ. Obsahoval žádost, aby okresní úřady ověřily, zda převody majetku byly učiněny v souladu se všemi předpisy.

[*] Zákon č.157/2000 Sb.

K převodu organizací zřizovaných státem, jakož i příslušného majetku dochází na základě zákona, a rozhodnutí o zřízení takové (převáděné) organizace tedy není rozhodnutím kraje. V tomto směru ovšem zákon svěřuje do pravomoci kraje vydání zřizovací listiny. Taková převáděná organizace je však od účinnosti rozhodnutí učiněného podle zákona č. 157/2000 Sb. organizací zcela spadající do rozhodovacích pravomocí kraje a převedený majetek státu se stává vlastnictvím kraje.

Pokud je mi známo, současně je převáděn pouze nedočerpaný příspěvek na rok 2001 a další financování takto převedených organizací je výlučně záležitostí krajů.

[*] Usnesení vlády č. 195 ze dne 28. 2. 2001

Převod některých (dosud státem zřizovaných) organizací by se měl údajně uskutečnit na základě citovaného usnesení vlády. Podle mého názoru je použití tohoto usnesení vlády pro účely "převodu" dotčených organizací velmi problematické.

Usnesení vlády je závazné pro příslušné orgány státu, nikoliv pro územní samosprávu. Územní samospráva se v této věci rozhoduje prostřednictvím usnesení zastupitelstva obce či kraje. Pro realizaci úkolů vyplývajících z tohoto usnesení vlády - zejména ve věci převodu vlastnictví k dosavadnímu majetku státu - musí (MF a MK) plně respektovat ustanovení zákona č. 219/2000 Sb. a č. 218/2000 Sb.

Jako jednu ze zvláštností citovaného usnesení vnímám fakt, že se odvolává na související usnesení vlády č. 784 z 28. 7. 1999. V příloze č. 3 a) je (v oblasti kultury) uloženo Ministerstvu kultury zajistit převod "zřizovatelských funkcí" jmenovitě uvedených organizací "na krajské úřady (státní správa v přenesené působnosti)".

Vzhledem k tomu, že druhé citované usnesení bylo přijato ještě před schválením a účinností zákonů (č. 129/2000 Sb., č. 218/2000 Sb., č. 219/2000 Sb. a č. 250/2000 Sb.), lze uvedené nepřesnosti celkem chápat.

Podle mne v současnosti může výkon státní správy "v přenesené působnosti" územní samosprávě uložit pouze zákon, nikoliv usnesení vlády. Krajský úřad zcela jistě není nadán "zřizovatelskou působností".

Pokud by bylo lze takovou možnost připustit, pak by logicky mělo být další financování jmenovaných organizací, jako výkon "státní správy v přenesené působnosti", zabezpečeno příspěvkem ze státního rozpočtu, a to analogicky tak, jak jsou (částečně) hrazeny náklady na výkon přenesené působnosti samosprávě obecně. (Cit. usnesení vyjmenovává celkem 6 institucí - 2 muzea a 4 okresní knihovny.)

Podle mého soudu se nelze domnívat, že by tato usnesení vlády mohla krajům uložit další zřizování a financování uvedených organizací (dosud zřizovaných okresními úřady). Pokud ovšem kraje projeví zájem tento závazek přijmout, pak k zahájení takového procesu je jistě zapotřebí rozhodnutí zastupitelstva kraje, neboť v důsledku půjde o výkon samostatné působnosti kraje - rozhodnutí o zřízení příspěvkové organizace kraje. Kroky, které je nutno učinit na straně státu jsou zcela evidentně předepsány zákonem.

Lze předpokládat, že v době zveřejnění tohoto textu již může být znám návrh zákona o převodu "okresních" příspěvkových organizací a organizačních složek. Bude tedy možno rozvinout konkrétnější úvahy nad podrobnostmi takového procesu. V této chvíli se snad mohu podělit o předpoklad, že okresní muzea by měla přecházet pod kraje, zbývající okresní knihovny pod města, v nichž mají své sídlo.

"Převod" státem zřizovaných organizací a organizačních složek (včetně příslušného majetku) nepředstavuje ani v oblasti kultury zanedbatelnou oblast. Kromě všech pozitivních věcí, které takový převod může znamenat, je zapotřebí vnímat i ten fakt, že zajištění provozu a činnosti těchto organizací (a majetku) bude znamenat další výdaje z vlastních příjmů rozpočtů krajů.

Pro přiblížení a ilustraci financování kultury, resp. dosavadního vývoje financování kultury na území krajů uvádím další tabulku.

Připomínám, že k uvedeným výdajům je (pro získání celkové představy o výdajích veřejných rozpočtů na kulturu) zapotřebí ještě připočíst tu část objemu kap. 334 (správce MK), která slouží jednak k financování příspěvkových organizací (ještě v roce 2000 zřizovaných ministerstvem), jednak k financování kulturních projektů občanských sdružení apod.

Identifikace v předstihu

V situaci, kdy jsou dostatečně naplněny příjmové stránky obecních či krajských rozpočtů, takový přesun nemusí pro oblast kultury znamenat žádný zásadní otřes.

Otázkou je, zda taková situace skutečně nastane v příštích dvou letech. Domnívám se proto, že případné kolizní či problémové situace je lépe v dostatečném předstihu identifikovat a vyhodnotit.

Ostatně zdá se, že právě v oblasti kultury čeká kraje v příštím roce zatěžkávací zkouška. Mám zde na mysli ekonomické účinky zákona č. 257/2001 Sb., knihovního zákona.

Krajská knihovna je např. povinna (ze zákona) poskytovat poměrně obsáhlý rejstřík služeb, a to zdarma a pro všechny. Nikoho nelze ze spotřeby předepsaných veřejných knihovnických a informačních služeb vyloučit.

Pak by totiž knihovna přestala být krajskou knihovnou, resp. knihovnou ve smyslu uvedeného zákona a knihovnické i informační služby by mohla poskytovat pouze na základě příslušného živnostenského oprávnění, pravděpodobně za úplatu, jejíž výše by nutně musela být alespoň na úrovni souvisejících nákladů.

Co by to v důsledku znamenalo pro ekonomicky méně vybavené občany, je snad zřejmé. Ne že by knihovny doposud na poskytování svých služeb nějak obzvláště bohatly. Nicméně výše uvedený požadavek zákona bude zřejmě znamenat, že příspěvek zřizovatele bude muset být o něco vyšší než v roce 2001 - pokud bude chtít zachovat činnost knihovny v dosavadní šíři a na dosavadní úrovni.

Kultura obecně a umění speciálně jsou oblasti individuální volby. Nikoliv však výlučně. Je to i oblast obecně (teoreticky) pojímaná jako oblast veřejných statků, resp. veřejných služeb. Navíc - pro individuální volbu, aby byla vskutku svobodná, je zapotřebí vytvořit jisté podmínky, které každému zájemci umožní poznat spektrum možností a poté (případně) z nich volit. Rovný přístup k individuálnímu poznání kultury by zajisté neměl být omezován. Ani ekonomicky.

Alena Mockovčiaková,

vedoucí útvaru REGIS,

Informační a poradenské středisko

pro místní kulturu

Tab. 1 Celkové výdaje veřejných rozpočtů vykazované na kulturu v letech 1991-2000 (v tis. Kč)

Rok Skutečnost Skutečnost kap. 716, od Celkem

kap. 334 r. 1997 skut. kap. 700

1991 2 490 419 3 324 899 5 815 318

1992 1 844 068 3 380 571 5 224 639

1993 2 405 635 3 955 984 6 361 619

1994 2 971 808 5 187 325 8 159 133

1995 3 320 429 6 400 000 9 720 429

1996 3 529 776 7 500 000 11 029 776

1997 3 776 307 7 648 087 11 424 394

1998 4 397 465 8 018 091 12 415 556

1999 5 244 078 8 576 663 13 820 741

2000 5 371 729 9 098 697 14 470 427

Tab. 2 Výdaje na kulturu vykázané v kap. 700 v rámci území krajů, období 1997-2000 (v tis. Kč)

1997 1998 1999 2000

Kraje Obce Obce Obce Obce

(abecedně) a DSO OkÚ a DSO OkÚ a DSO OkÚ a DSO OkÚ

Brněnský 661 156 113 266 733 506 124 952 917 233 131 713 1 064 025 129 377

Jihočeský 310 851 154 298 314 510 164 710 371 243 175 150 423 555 139 166

Karlovarský 243 364 53 623 311 908 53 950 240 214 49 102 257 033 46 495

Královéhradecký 288 174 66 962 350 077 63 709 329 322 69 491 367 387 71 695

Liberecký 283 671 54 122 287 500 47 825 233 027 58 547 246 456 54 156

Moravskoslezský 791 003 124 346 708 743 137 185 870 443 144 499 1 035 229 149 887

Olomoucký 379 574 101 623 414 440 106 828 423 637 110 756 457 518 94 928

Pardubický 327 221 59 600 363 337 72 905 369 119 109 212 333 089 89 821

Plzeňský 413 024 60 443 362 702 68 924 374 508 68 497 416 951 67 363

Praha 1 104 709 0 1 133 564 0 1 255 005 0 279 398 0

Středočeský 437 651 153 973 465 807 146 387 553 008 182 634 621 069 157 560

Ústecký 512 892 117 579 553 697 136 772 457 890 132 120 506 138 119 412

Vysočina 216 255 92 445 222 379 107 517 269 308 128 064 307 979 110 275

Zlínský 385 199 141 068 392 869 171 386 392 373 160 546 392 992 159 741

ČR celkem 6 354 744 1 293 348 6 615 039 1 403 050 7 056 330 1 520 331 7 708 819 1 389 876