V České republice by mělo existovat takové prostředí, v němž by se obce nemusely obávat, že obdrží-li od státu dotace na svůj rozvoj, kvůli případným ryze formálním nedostatkům při jejich čerpání je budou muset vracet a ještě navíc platit pokuty.
Když koncem května ve Žďáru nad Sázavou IX. sněm Svazu měst a obcí pověřil předsednictvo svazu obrátit se na premiéra a ministra financí se žádostí o pomoc obcím, které se na základě nesprávného, nelogického a v některých případech nezákonného postupu finančních orgánů při kontrolách čerpání státních dotací ocitly v neřešitelné finanční situaci, opíral se také o Výzvu Sdružení měst a obcí Plzeňského kraje.
Výzva poukazovala na to, že podle průzkumu uspořádaného sdružením se v kraji od roku 1998 uskutečnila finančními orgány kontrola 97 investičních akcí, pro něž obce získaly státní dotaci. Přitom ve 44 případech byly zjištěny nedostatky, za něž byl obcím vyměřen platební výměr celkem ve výši 357,186 miliónu Kč. Protože ani jedna z takto potrestaných obcí dotace nezpronevěřila a nejčastější příčinou, proč musely je vracet, byly formální nedostatky, všechny obce se proti platebním výměrům odvolaly. Ve výzvě se konstatuje, že v 16 případech už byla obcím stanovená částka prominuta v plné výši, zatímco zbývajících 14 obcí ještě čeká na sdělení výsledku svého odvolání.
Signatáři výzvy navrhují, jak by bylo možné "diskriminační" kontroly řešit, a jako jednu z možností uvádějí podávat proti rozhodnutím kontrolních finančních orgánů žaloby k soudům. Přitom za první pozitivní výsledek takového postupu považují rozhodnutí Krajského soudu v Plzni ve věci žaloby obce Vejprnice.
O CO ŠLO VE VEJPRNICÍCH?
Obec Vejprnice s bezmála 2700 obyvateli budovala v roce 1998 kanalizaci s využitím investiční dotace poskytnuté Ministerstvem financí ze státního rozpočtu ve výši 1,5 miliónu korun. Podmínkou pro její čerpání mj. bylo, že celá akce se uskuteční ještě téhož roku a finanční spoluúčast obce bude odpovídat minimálně 100 % obdržené dotace.
Dotace byla poskytnuta zálohově s ročním vyúčtováním. Obec nejprve v roce 1998 vyčerpala dotaci a z vlastních peněz použila 1,082 miliónu Kč. Protože se jí v závěru roku 1998 nedostávalo vlastních finančních prostředků, nechala si na další práce ještě téhož roku vystavit fakturu na více než 0,73 miliónu Kč, a to se splátkovým kalendářem. Celkové plnění ze strany obce v roce 1998 tedy podle starosty Ing. Petra Váchala bylo přes 1,812 miliónu Kč.
"O tři roky později Finanční úřad Plzeň-sever u nás provedl kontrolu, z níž údajně vyplynulo, že jsme jako obec porušili dotační pravidla. Totiž, že jsme na budování kanalizace nejprve použili dotační prostředky a teprve až potom vlastní peníze. Dále, že nebyl z naší strany dodržen minimální finanční limit, který by odpovídal výši dotace," říká inženýr Váchal.
Na základě těchto svých zjištění finanční úřad obci vystavil platební výměr 417 tisíc Kč, jímž měla být část již proinvestované dotace vrácena do státního rozpočtu, a také penále 374 tisíce Kč.
Obec se sice odvolala k Finančnímu ředitelství Plzeň, avšak to nakonec rozhodlo, že obec musí vrátit dotaci do státního rozpočtu v plné výši, a také penále zvýšilo na 1,393 miliónu Kč.
Vejprničtí v dubnu 2002 požádali Ministerstvo financí o prominutí vyměřených sankcí. Výsledkem žádosti bylo, že obec by měla státu vrátit pouze 417 tisíc Kč a jako penále zaplatit jenom 22 618 Kč. Protože však obec současně se žádostí ministerstvu podala žalobu na Finanční úřad Plzeň-sever, požádala ministerstvo o posečkání ve věci vrácení části dotace a zaplacení penále.
JAK ROZHODL KRAJSKÝ SOUD
Letos v dubnu pak Krajský soud v Plzni zrušil pro nezákonnost rozhodnutí finančního úřadu jako správce daně prvého stupně a navazující rozhodnutí finančního ředitelství jako odvolacího orgánu ve věci odvodu neoprávněně použitých prostředků státního rozpočtu ČR a ve věci vyměřeného penále za období neoprávněného použití prostředků státního rozpočtu.
Místopředseda krajského soudu JUDr. Václav Roučka na náš dotaz ohledně odůvodnění rozsudku uvedl: "Podle platné zákonné úpravy je porušením rozpočtové kázně též použití prostředků státního rozpočtu v rozporu s jejich účelovým určením, které však může přivodit pouze porušení zákonem stanovené veřejnoprávní povinnosti příjemcem dotace. Výklad pojmu porušení rozpočtové kázně kontrolními orgány musí respektovat platné zákony. V uvedeném případě došlo k porušení této zásady, protože finanční úřad požadoval po obci splnění povinnosti, která obci nebyla uložena zákonem ani jiným předpisem. Zákon o rozpočtových pravidlech platný v roce 1998, kterým se finanční úřad řídil, postrádá minimální zákonné meze umožňující transparentní vymezení podmínek, za kterých dochází k porušení rozpočtové kázně."
JUDr. Václav Roučka dále připomněl: "V uvedené kauze soud přezkoumával postup finančních orgánů v oblasti správy odvodů za porušení rozpočtové kázně a shledal, že obci byla poskytnuta účelová dotace pro rok 1998 a v tomto roce byla v plné výši k danému účelu použita. Za porušení pravidel hospodaření s rozpočtovými prostředky však neuznal postup obce, které rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezilo rozsah finanční spoluúčasti na financování dotované stavební akce pro rok 1998, a obec ze svého rozpočtu částku stanovené finanční spoluúčasti v roce 1998 hradila jen částečně a na podkladě dohody s dodavatelem o splátkách fakturované částky zbývající částku uhradila v roce 1999."
PRECEDENS? SPÍŠ PŘÍKLAD PRO ODVÁŽNÉ...
I když pravomocné rozhodnutí krajského soudu lze napadnout pouze kasační stížností k Nejvyššímu správnímu soudu a Finanční úřad Plzeň-sever této možnosti využil (kasační stížnost dosud nebyla projednána), Sdružení měst a obcí Plzeňského kraje se domnívá, že rozsudek soudu by mohl mít precedenční význam pro desítky měst a obcí nejen v západních Čechách. "Na příslušné soudy se už obrátila řada obcí se žalobou na rozhodnutí kontrolních orgánů," vysvětluje předseda sdružení Jaroslav Perlík, starosta Hrádku u Rokycan. Sdružení je přitom podle něho připraveno tyto obce podpořit a poskytnout jim či zajistit v rámci svých možností právní poradenství.
Doktor Roučka sice připouští, že se na uvedený rozsudek Krajského soudu v Plzni mohou teoreticky odvolávat i jiné obce, které se dostanou do podobné situace, v níž se nedávno ocitly Vejprnice. "Ale praxe finančních orgánů je jiná," připomíná místopředseda krajského soudu. "Právním názorem soudu se totiž řídí pouze v konkrétním případě. Pak je nutné v daňovém řízení využít řádné opravné prostředky a následně podat žalobu u správního soudu." Zatím se však podle doktora Roučky obce na Krajský soud v Plzni se správními žalobami obracejí jen výjimečně.
FINANČNÍ ÚŘAD: ŘÍDÍME SE ZÁKONEM
Tisková mluvčí Finančního ředitelství v Plzni Ing. Michaela Hošťálková potvrdila, že ani po tomto rozsudku krajského soudu plzeňské finanční ředitelství a finanční úřady v jeho působnosti nebudou měnit své přístupy v kontrolní činnosti.
"Rozsudek se týká vždy jen jednoho, žalobou napadeného případu," konstatovala. "Vzhledem k tomu, že dotace jsou poskytovány za různých podmínek, nelze rozhodnutí soudu v jedné věci zobecnit na všechny kontroly čerpání dotací."
Inženýrka Hošťálková také upozorňuje na to, že pracovníci finančních úřadů se při kontrole čerpání prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu nebo státních fondů řídí zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a zjišťují, zda bylo dosaženo stanoveného účelu a také zda tohoto účelu bylo dosaženo při dodržení stanovených podmínek. "Porušení jakékoliv podmínky - i v případě splnění účelu, na který byly prostředky poskytnuty, je podle zákona neoprávněným použitím prostředků, a tedy porušením rozpočtové kázně. Finanční úřad proto musí vydat rozhodnutí o vrácení poskytnutých prostředků zpět do státního rozpočtu či státního fondu," zdůrazňuje mluvčí a poznamenává, že finanční úřad není oprávněn hodnotit, za jakých okolností k porušení podmínek čerpání prostředků došlo. Stejně tak není oprávněn přihlédnout ke skutečnosti, že účelu bylo dosaženo. K tomu slouží institut prominutí, o němž rozhoduje buď Ministerstvo financí, či místně příslušné finanční ředitelství.
"Nelze proto souhlasit s tím, že jakékoli jiné pochybení ze strany obcí než nesplnění účelu dotované akce je pouze formálním či administrativním pochybením, jak často obce v médiích uvádějí," dodala inženýrka Hošťálková. Posteskla si, že finanční úřady považují za omezující fakt, že s ohledem na povinnou mlčenlivost v daňovém řízení veřejnost nemůže být seznámena s výsledky kontrol. "Přitom přece jde o kontrolu čerpání finančních prostředků daňových poplatníků, kteří by měli mít právo vědět, jak se s jejich daněmi odváděnými do státního rozpočtu nakládá," řekla. Proto také odmítla sdělit, v čem podle finančního úřadu obec Vejprnice konkrétně pochybila, a odkázala jen na rozsudek krajského soudu.
POJMY, JEJICHŽ VÝKLAD SE RŮZNÍ
Jan Michálek, jednatel společnosti INGEM, s. r. o., Plzeň, příčinu častých postihů obcí vidí především v tom, že finanční úřady za porušení rozpočtové kázně považují jakékoliv odchýlení od podkladů předaných spolu se žádostí a od doslovného naplnění podmínek dotačního programu. Bez ohledu na případnou korespondenci se správcem programu, jeho písemné vyjádření či nejednoznačnost smluvních ujednání. Jednatel přitom vychází ze zkušeností své firmy, která se mj. zabývá inženýrskou činností v investiční výstavbě.
Příslovečný zakopaný pes bývá podle Jana Michálka i v nejednotnosti výkladu některých pojmů. Tak třeba v případě "nákladů spojených s výstavbou bytů" se posuzuje, zda oprávněnými náklady jsou náklady na vybudování připojení objektu na inženýrské sítě - a to i v situaci, kdy inženýrské sítě jsou uvedeny ve stavebním povolení citovaném ve smlouvě s poskytovatelem dotace. "Na toto téma se nyní se státem soudí například město Švihov a obec Zbůch," říká. Dalším typickým problémem je pojem "dokončení akce". Každé ministerstvo si jej vykládá po svém, odlišně: Dokončením akce může proto být jak předání a převzetí stavby, tak kolaudační rozhodnutí, či (podle výkladu finančních úřadů) nabytí právní moci kolaudace. Jak připomíná Jan Michálek, obce argumentují tím, že tento pojem je uveden pouze ve stavebním zákoně, ale kontroly jejich argument nerespektují.
BUDOU MÍT NÁSLEDOVNÍKY?
Jaké poučení si tedy lze vzít z "kauzy Vejprnice"? Municipality by se neměly obávat jít ve svém sporu s kontrolními orgány až k soudu, u něhož by měly bránit svá práva. Mají přitom, jak je vidět, slušnou naději na úspěšný výsledek sporu. "Hlavním vítězstvím obce Vejprnice je rozhodnutí soudu, že porušením rozpočtové kázně je pouze výdaj prostředků na jiný účel. Přesto by obce měly věnovat mnohem větší pozornost dotačním podmínkám a obsahu smluv o poskytnutí dotace," dodal Jan Michálek.
"Naším cílem je zastavit pokusy vedoucí k tomu, že představitelé obcí nebudou chtít investovat a rozvíjet své obce kvůli obavám, že tzv. špatně utratí dotační prostředky," uzavřel předseda Sdružení měst a obcí Plzeňského kraje Jaroslav Perlík.
Administrativní nedostatky už nemusí tolik vadit
Mimo jiné i na téma kontroly čerpání státních dotací obcemi jsme hovořili s prvním místopředsedou vlády, ministrem financí České republiky Mgr. Bohuslavem Sobotkou.
Nelze ze strany finančních úřadů lépe sladit metodiku jejich kontroly využití dotací obcemi s podmínkami pro udělování dotací, a tak předcházet případným zbytečným sporům či nejasnostem?
V minulém roce došlo ke změně zákona o rozpočtových pravidlech. Konkrétně v tom, že podmínky pro čerpání státních dotací mohou být stanoveny tak, aby se případné administrativní nedostatky neposuzovaly tak přísně jako doposud. Pokud však dojde k zásadním nedostatkům v čerpání dotací ze státního rozpočtu, finanční úřady postupují přesně podle zákona a jejich rozhodování je autonomní.
(Celý rozhovor otiskneme v příštím vydání Moderní obce, které se bude expedovat 4. srpna.)
Na co odkazuje mluvčí Finančního ředitelství v Plzni
Novely zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a to:
zákon č. 479/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních (účinný od 1. 1. 2004),
zákon č. 482/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (účinný od 7. 9. 2004),
umožňují poskytovatelům dotací rozčlenit podmínky, za kterých jsou státní prostředky poskytovány příjemcům, na "závažné" a "méně závažné". Při zjištění pochybení u méně závažných podmínek kontrolující subjekt nenařídí vrátit celou poskytnutou dotaci, ale pouze určitou její část. Výše tohoto odvodu za porušení rozpočtové kázně může činit až 5 % poskytnuté dotace (je-li dotace poskytnuta podle zákona číslo 218/2000 Sb., ve znění zákona č. 479/2003 Sb.), nebo je výše tohoto odvodu určena přímo zákonem nebo v rozhodnutí či smlouvě, na jejichž základě je dotace poskytována (toto platí, je-li dotace poskytnuta podle zákona č. 218/2000 Sb., ve znění zákona č. 482/2004 Sb.).
Některé obce se však mylně domnívají, že novelizovaný zákon o rozpočtových pravidlech platí na všechny dotace bez rozdílu data jejího poskytnutí. Vzhledem k tomu, že poskytovatelé dotací mohou uplatňovat ustanovení citovaných novel až ode dne jejich účinnosti, změny dané novelami se nemohou projevit okamžitě.
Odvody za porušení rozpočtové kázně, uložené za nesplnění "méně závažných podmínek", se podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, nepenalizují. Odvody za porušení rozpočtové kázně v ostatních případech jsou penalizovány podle zákona 1 promile z částky odvodu, a to ode dne, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky vráceny do státního rozpočtu či státních fondů.
ZDROJ: FINANČNÍ ŘEDITELSTVÍ V PLZNI
